LATAR BELAKANG

GBHN 1993 telah mengamanatkan secara tegas bahwa orientasi pembangunan ditekankan kepada pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya menuju terciptanya kemakmuran yang berkeadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia; sebagaimana tercermin di dalam urutan trilogi pembangunan baik dalam Repelita V maupun dalam Repelita VI.

Sejalan dengan tujuan pemerataan pembangunan dan pengentasan kemiskinan tersebut di atas, maka sejak dari awal Repelita V telah dicanangkan Program Pengembangan Wilayah Terpadu; atau yang lebih dikenal dengan PPWT. Pendekatan PPWT ini pada hakekatnya merupakan upaya penanggulangan di wilayah-wilayah khusus di perdesaan dan permukiman kumuh perkotaan yang bersifat lintas sektoral dan sekaligus untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan penanggulangan kemiskinan di daerah-daerah yang relatif tertinggal.

Pelaksanaan PPWT didasarkan pada Inmendagri No. 14 tahun 1990 tentang Pedoman Pelaksanaan Program Pengembangan Wilayah Terpadu dalam rangka Pembangunan Daerah, dan Surat Mendagri No. 050/1402/Bangda tanggal 5 Juni 1993 perihal Panduan Operasional Inmendagri No. 14 Tahun 1990.

Program kerjasama luar negeri yang berbasis pengembangan wilayah, yang dikenal dengan program pengembangan wilayah (PPW) berbantuan luar negeri, telah dilaksanakan di Indonesia sejak dekade 80-an, yang dalam perkembangannya hingga saat ini telah menunjukkan kinerja yang semakin meningkat, baik secara cakupan program lintassektoral yang terkait maupun dari jumlah dana yang dialokasikan.

Pemantauan dan evaluasi yang dilakukan pihak Departemen Dalam Negeri terhadap pelaksanaan proyek-proyek dengan pendekatan IAD tersebut menunjukkan kinerja yang sangat memuaskan, sehingga pendekatan PPWT dianggap yang paling sesuai untuk diterapkan dalam rangka pembangunan wilayah dan sekaligus menanggulangi kemiskinan pada wilayah yang bersangkutan. Pada dasarnya, penjabaran PPWT di lapangan selama Repelita V telah diimplementasikan ke dalam bentuk berbagai program pengembangan wilayah yang berorientasi pada upaya pengembangan kawasan-kawasan yang relatif masih tertinggal dan sekaligus mengupayakan percepatan penanggulangan kemiskinan, dengan mengacu secara formal pada Inmendagri No. 14 Tahun 1990 tentang PPWT.

Selama Repelita V hingga tahun ketiga Repelita VI, jumlah dan jenis proyek PHLN yang dilaksanakan di daerah sangat banyak dan beragam, dan tersebar antardaerah. Selain itu, ditinjau dari segi sumber pembiayaannya, proyek-proyek PHLN tersebut bersumber dari berbagai donor, baik melalui kerjasama ekonomi yang sifatnya bilateral (seperti JICA, OECF, AusAID, GTZ, CIDA, dan USAID) maupun kerjasama ekonomi yang bersifat multilateral (seperti dari UNDP, ADB, IDB, dan IBRD).

Ditinjau dari luasnya cakupan kegiatan dan wilayah yang terkait dengan pengelolaan PPWT berbantuan luar negeri di daerah, maka fungsi koordinasi menjadi sangat penting dan vital. Dalam hal ini, peran dan tanggung jawab dari Bappenas bersama-sama dengan Ditjen Pembangunan Daerah (Bangda) Departemen Dalam Negeri dan Ditjen Anggaran Departemen Keuangan sangat penting dalam melakukan koordinasi kelembagaan di tingkat pusat dan daerah yang terlibat secara langsung maupun tidak langsung dengan pengelolaan proyek-proyek PPWT di daerah. Belum lagi apabila ditinjau dari sisi pihak penyandang dana (lender/donor) yang cukup beragam dan memiliki kekhususan, maka fungsi koordinasi pengelolaan PPWT ber-BLN menjadi semakin perlu untuk lebih ditingkatkan.

MASALAH POKOK

Berdasarkan uraian di atas yang menunjukkan sangat kompleks dan luasnya kegiatan pengelolaan program pengembangan wilayah terpadu berbantuan luar negeri tersebut, maka masalah pokok yang disoroti disini adalah masih belum adanya suatu petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) yang operasional dalam pengelolaan dan pengendalian PPWT ber-BLN di daerah.

PENGERTIAN DAN LINGKUP BAHASAN

Dalam pembahasan selanjutnya beberapa pengertian dan istilah yang perlu mendapat penjelasan lebih lanjut, seperti antara lain:

1. Program Pengembangan Wilayah terpadu (PPWT), yang menurut Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 14 Tahun 1990 adalah program pengembangan wilayah yang dilaksanakan secara terpadu dengan pendekatan perwilayahan dan ditujukan untuk mengembangkan wilayah yang bersifat khusus secara lintassektoral dan dalam upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di wilayah yang bersangkutan.
2. Pendekatan PPWT ini pada hakekatnya merupakan upaya penanggulangan di wilayah-wilayah khusus di perdesaan dan permukiman kumuh perkotaan yang bersifat lintas sektoral dan sekaligus untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan penanggulangan kemiskinan di daerah-daerah yang relatif tertinggal.
3. PPWT dilaksanakan dengan fokus kawasan pengembangan seperti:

• pengembangan wilayah kepulauan,
• pengembangan konservasi lahan kritis,
• pengembangan kawasan penyangga,
• pengembangan sosial budaya pembinaan masyarakat terasing,
• pengembangan wilayah perbatasan.

3. PPWT berbantuan luar negeri adalah pelaksanaan program pengembangan wilayah yang dibiayai melalui pinjaman/hibah luar negeri (PHLN) baik secara bilateral maupun multilateral, serta membutuhkan penyediaan dana pendamping/penunjang yang bersumber dari APBN dan/atau APBD Tingkat I dan APBD Tingkat II.

Perkembangan PPW dan Kondisi Dewasa Ini

Perkembangan program pengembangan wilayah (PPW) berbantuan luar negeri hingga saat ini telah menunjukkan kinerja yang semakin meningkat, baik secara cakupan program lintassektoral yang terkait maupun dari jumlah dana yang dialokasikan.

Secara historis, sebenarnya PPW sebagai suatu pendekatan pengembangan wilayah yang dilakukan secara terpadu (integrated area development/IAD/PPWT) sendiri dikembangkan setelah dilaksanakannya beberapa proyek pembangunan wilayah propinsi yang mendapatkan bantuan luar negeri pada dekade 1980-an, seperti (i) proyek Provincial Development Project (PDP) yang pelaksanaannya memperoleh bantuan dari USAID, (ii) proyek Yogyakarta Rural Development yang berbantuan Bank Dunia (yang dilanjutkan dengan proyek Yogyakarta Upland Area Development), (iii) proyek Sulawesi Regional Development yang berbantuan Pemerintah Canada (CIDA), (iv) proyek Nusa Tenggara Timur Integrated Area Development (NTTIADP) yang berbantuan Pemerintah Australia (AIDAB), dan (v) proyek Cendrawasih Coastal Area Development (CCAD) yang berbantuan UNDP.

Selama Repelita V hingga tahun kedua Repelita VI, jumlah dan jenis proyek PHLN yang dilaksanakan di daerah sangat banyak dan beragam, dan tersebar antardaerah. Selain itu, ditinjau dari segi sumber pembiayaannya, proyek-proyek PHLN tersebut bersumber dari berbagai donor, baik melalui kerjasama ekonomi yang sifatnya bilateral (seperti JICA, OECF, AusAID, GTZ, CIDA, dan USAID) maupun kerjasama ekonomi yang bersifat multilateral (seperti dari UNDP, ADB, IDB, dan IBRD).

Ditinjau dari segi sebaran antarkomponen di Depdagri, terlihat bahwa Ditjen Bangda relatif mendominasi sebagian besar proyek PHLN yang dilaksanakan selama ini, dan secara substansial jenis proyek PPW (program pengembangan wilayah) merupakan yang paling umum dilaksanakan oleh pemerintah daerah selaku implementing agency. Selanjutnya ditinjau dari segi sebaran antardaerah, dapat dilihat bahwa sebaran regional dari proyek-proyek PPW PHLN selama ini menunjukkan besarnya atensi donor pada propinsi-propinsi di wilayah KTI, walaupun masih terdapat beberapa propinsi di wilayah KBI yang juga memperoleh kesempatan untuk melaksanakan proyek PPW PHLN di daerahnya masing-masing. Dengan lebih banyaknya porsi wilayah KTI tersebut sekaligus menunjukkan bahwa pelaksanaan proyek-proyek PPW PHLN tersebut lebih diarahkan pada upaya pemerataan pembangunan.

Khususnya untuk tiga tahun pertama Repelita VI, proyek-proyek PPW PHLN yang dikelola di lingkungan Depdagri dan dilaksanakan oleh Pemda menunjukkan sebaran yang masih relatif didominasi oleh propinsi-propinsi di wilayah KTI, yaitu dari 22 propinsi pelaksana hanya 7 propinsi yang berada di wilayah KBI. Dilihat dari sumber pendanaannya terlihat pula bahwa ternyata proyek hibah (grant) lebih mendominasi proyek-proyek PPW PHLN yang dilaksanakan dalam dua tahun terakhir ini, dibandingkan dengan proyek yang bersumber dari pinjaman (loan). Juga ditunjukkan bahwa proyek PPW yang bersumber dananya dari loan hanya dari IDB, ADB, dan IBRD; sedangkan yang bersumber dari grant relatif lebih banyak dan beragam sumbernya, seperti dari GTZ, JICA, UNDP, dan AIDAB (AusAID).

Berdasarkan identifikasi yang telah dilakukan atas dasar hasil pengamatan, pemantauan dan supervisi terhadap berbagai proyek PPW PHLN yang sedang dilaksanakan, dapat disarikan isyu dan permasalahan pokok yang dihadapi baik pada tingkat pengelola di Pusat maupun di daerah, yaitu masalah masih rendahnya keterpaduan dalam pengelolaan dan pembiayaan PPW di daerah dalam setiap tahap pengelolaan proyek: (a) perencanaan dan persiapan, (b) pelaksanaan (implementasi), (c) pemantauan dan pengawasan, serta (d) keberlanjutan dan pemeliharaan kegiatan.

Dari permasalahan pokok di atas, dapat ditemukenali pula beberapa masalah khusus yang dihadapi dalam pengelolaan proyek-proyek PPW di tingkat pusat maupun daerah, yang antara lain dapat dikemukakan sebagai berikut:

1. masalah rendahnya pemahaman pengelola terhadap dokumen proyek yang sering menunjukkan adanya ketidaksesuaian antara arahan dokumen proyek awal dengan kondisi riil di lapangan sehingga membutuhkan penyesuaian dan penyempurnaan lebih lanjut.
2. masalah belum adanya petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) dalam pengelolaan PPWT berbantuan luar negeri di pusat dan daerah, sehingga sering ditemui kerancuan dari para pengelola proyek dalam melaksanakan kegiatan di tingkat lapangan, serta juga pada tingkat pembina di Pusat yang dalam melakukan pembinaan dan pengendalian sering menemui permasalahan dengan adanya perbedaan persepsi dan langkah kebijaksanaan yang masih relatif parsial sektoral dan belum terpadu..
3. masalah rendahnya keterpaduan dengan program dan proyek sektoral dan daerah lainnya, seperti Inpres (Dati I, Dati II, Bangdes), nampaknya belum sepenuhnya dipertimbangkan keterkaitannya dan relatif masih berjalan sendiri-sendiri tanpa adanya keterpaduan di dalam perencanaan dan pelaksanaannya.
4. masalah rendahnya komitmen kelembagaan terkait, yang tidak hanya terkait dengan instansi pengelola (penanggung jawab) namun juga instansi lain yang terkait secara tidak langsung yang biasanya relatif kecil komitmennya walaupun peranannya cukup penting.

KINERJA YANG DIHARAPKAN

Sebagai salah satu konsekuensi terhadap adanya proyek berbantuan luar negeri, khususnya untuk proyek-proyek PPW yang berbantuan luar negeri, adalah perlunya disediakan dana pendamping rupiah murni yang dialokasikan di tingkat pusat maupun daerah. Dana pendamping atau penunjang rupiah murni tersebut diperlukan sebagai komitmen penyertaan dana GOI sebagai syarat untuk menarik dana pinjaman/hibah luar negeri (PHLN) atau menunjang kegiatan yang dibiayai PHLN. Sumber pendanaan pendamping/penunjang PHLN dapat berupa dana sektoral pusat (DIP APBN) dan daerah (DIPDA), baik yang bersumber dari APBD (PAD) murni maupun yang dibantu pusat melalui dana bantuan pembangunan daerah (Inpres Dati I, Dati II, dan Inpres Bangdes).

Di dalam perkembangannya, dimaklumi keterbatasan kemampuan kontribusi daerah untuk dapat mendampingi PHLN yang dialokasikan kepada daerah, oleh sebab itu sejak tahun kedua Repelita V yang lalu pemerintah pusat telah menerapkan suatu pola bantuan pendanaan tambahan kepada daerah (tingkat I dan tingkat II) yang dimaksudkan dapat menjadi stimulan awal terhadap kontribusi pendanaan yang berasal dari dana asli daerah.

Pola bantuan pendanaan tambahan tersebut dinamakan dengan dana ontop pendamping/penunjang proyek-proyek PHLN yang dilaksanakan di daerah, yang dialokasikan kepada dati I untuk selanjutnya didistribusikan kepada dati II pelaksana, dengan terlebih dahulu tercatat dalam APBD Tk. I dan dialokasikan kepada dati II pelaksana melalui 2P0A (subsidi daerah bawahan). Karena selama ini alokasi dana ontop PPW ber-BLN bersumber dari bagian 16 (pembiayaan dan perhitungan) yang termasuk ke dalam Program Pembangunan Dati I (09.1.03), maka alokasi dana tersebut diperuntukkan sebagai tambahan dana dalam Inpres Dati I.

Dalam lima tahun terakhir, alokasi pendanaan ontop pendamping/penunjang PHLN untuk proyek-proyek PPW ber-BLN mengalami pasang surut pendanaannya, yang sangat ditentukan dengan tumbuh dan hilangnya beberapa proyek yang memang secara komitmen sudah selesai atau baru dilaksanakan. Jumlah pendanaannya sendiri berfluktuasi dengan kisaran antara Rp10.000 juta hingga Rp15.000 juta.

Untuk tahun anggaran 1997/98 mendatang, dengan adanya penambahan beberapa proyek baru ber-BLN yang dimasukkan ke dalam rancangan pembiayaan ontop bagi penyediaan dana pendamping/penunjang PHLN di daerah, secara keseluruhan terdapat 23 proyek PPWT berbantuan luar negeri yang akan dilaksanakan secara tersebar di 23 propinsi pada TA 1997/98 mendatang.

Dalam rangka lebih meningkatkan kinerja pengelolaan PPWT berbantuan luar negeri yang sangat membutuhkan keterpaduan dan koordinasi secara lintassektoral dan lintaslembaga serta lintasadministratif, diperlukan suatu upaya terobosan dan penyempurnaan yang meliputi:

1. perlu ditingkatkannya pemahaman pengelola terhadap dokumen proyek yang memerlukan justifikasi (adjustment) dan penyempurnaan lebih lanjut di tingkat lapangan, dengan mempertimbangkan adanya ketidaksesuaian arahan dokumen proyek awal dengan kondisi riil di lapangan.
2. perlu disusunnya suatu petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) dalam pengelolaan PPWT berbantuan luar negeri di pusat dan daerah, yang dibutuhkan bagi seluruh pihak yang terkait sebagai acuan kerja dalam pengelolaan dan pelaksanaan proyek, serta dalam melakukan pembinaan dan pengendaliannya.
3. perlu semakin ditingkatkannya keterpaduan dalam pengelolaan PPWT berbantuan luar negeri dengan program dan proyek sektoral dan daerah lainnya yang terkait, seperti Inpres (Dati I, Dati II, Bangdes), dalam rangka lebih meningkatkan dayaguna dan hasilguna baik dalam tahap perencanaan, pelaksanaan, maupun pengendaliannya.
4. perlu semakin ditingkatkannya komitmen dan kepedulian kelembagaan terkait, baik dalam kaitannya dengan penyediaan dana pendamping secara sektoral dan daerah, maupun dalam melakukan pengendalian dan pembinaan secara terpadu dan komprehensif.

IDENTIFIKASI MASALAH DAN PEMECAHANNYA

Berdasarkan pembahasan atas kondisi saat ini, seperti yang telah diuraikan sebelumnya, dilakukan identifikasi atas permasalahan yang ada saat ini yang menyebabkan belum tercapainya kondisi-kondisi yang diinginkan, seperti yang dikemukakan sebelumnya.

Masalah utama yang dapat mengakibatkan rendahnya hasilguna dan dayaguna pengelolaan Program Pengembangan Wilayah (PPW) di daerah adalah belum adanya keterpaduan dan koordinasi dalam pengelolaan PPW di daerah, khususnya dalam pengelolaan PPWT yang berbantuan luar negeri.

Penyebab dari timbulnya masalah utama dapat ditemukenali dalam 4 (empat) masalah pokok, yaitu:

1. masalah rendahnya pemahaman pengelola terhadap dokumen proyek yang sering menunjukkan adanya ketidaksesuaian antara arahan dokumen proyek awal dengan kondisi riil di lapangan sehingga membutuhkan penyesuaian dan penyempurnaan lebih lanjut.
2. masalah belum adanya petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) dalam pengelolaan PPWT berbantuan luar negeri di pusat dan daerah, sehingga sering ditemui kerancuan dari para pengelola proyek dalam melaksanakan kegiatan di tingkat lapangan, serta juga pada tingkat pembina di Pusat yang dalam melakukan pembinaan dan pengendalian sering menemui permasalahan dengan adanya perbedaan persepsi dan langkah kebijaksanaan yang masih relatif parsial sektoral dan belum terpadu.
3. masalah rendahnya keterpaduan dengan program dan proyek sektoral dan daerah lainnya, seperti Inpres (Dati I, Dati II, Bangdes), nampaknya belum sepenuhnya dipertimbangkan keterkaitannya dan relatif masih berjalan sendiri-sendiri tanpa adanya keterpaduan di dalam perencanaan dan pelaksanaannya.
4. masalah rendahnya komitmen kelembagaan terkait, yang tidak hanya terkait dengan instansi pengelola (penanggung jawab) namun juga instansi lain yang terkait secara tidak langsung yang biasanya relatif kecil komitmennya walaupun peranannya cukup penting.

Dalam upaya untuk mewujudkan suatu juklak dan juknis pengelolaan dan pengendalian PPWT di tingkat pusat dan daerah, permasalahan yang dihadapi dapat ditemukenali sebagai berikut:

1. Belum mantapnya koordinasi yang dilakukan antarinstansi terkait baik di tingkat pusat maupun daerah dalam pengelolaan dan pengendalian PPWT, khususnya yang berbantuan luar negeri.
2. Masih relatif rendahnya komitmen dan kepedulian instansi pembina pusat terhadap pengendalian dan pembinaan pengelolaan PPWT di daerah.
3. Masih rendahnya intensitas dan kualitas koordinasi dan konsultasi antara pengelola dan pembina PPWT berbantuan luar negeri di tingkat pusat dan daerah dengan pihak penyandang dana PHLN (pinjaman dan hibah luar negeri), baik yang bersifat bilateral maupun multilateral.
4. Masih belum terpadu dan terkoordinasinya pola dan sumber pembiayaan kegiatan PPWT di tingkat pusat dan daerah.

PENCAPAIAN SASARAN YANG DIHARAPKAN

Salah satu sasaran yang diharapkan dalam rangka mewujudkan keterpaduan dan koordinasi yang baik dalam pengelolaan PPWT di daerah dan pusat, adalah tersusunnya suatu juklak dan juknis baku bagi pedoman pengelolaan dan pengendalian PPWT di daerah dan pusat.

Sasaran itu diharapkan dapat dicapai melalui antara lain:

1. Terwujudnya peningkatan dan semakin mantapnya koordinasi yang dilakukan antarinstansi terkait baik di tingkat pusat maupun daerah dalam pengelolaan dan pengendalian PPWT, khususnya yang berbantuan luar negeri.
2. Terwujudnya peningkatan komitmen dan kepedulian instansi sektoral di tingkat pusat maupun jajaran vertikalnya di daerah terhadap pengendalian dan pembinaan pengelolaan PPWT di daerah.
3. Terselenggaranya intensitas dan kualitas koordinasi dan konsultasi yang semakin baik dan berhasilguna antara pengelola dan pembina PPWT berbantuan luar negeri di tingkat pusat dan daerah dengan pihak penyandang dana PHLN (pinjaman dan hibah luar negeri), baik yang bersifat bilateral maupun multilateral.
4. Terwujudnya keterpaduan dalam pola dan administrasi pembiayaan PPW di tingkat pusat dan daerah, yang terutama diharapkan dapat diwujudkan melalui kesamaan dan keseragaman nomenklatur sektor dan program pembiayaan pembangunan antara pusat (APBN) dengan daerah (APBD).

Melalui penerapan suatu model/pola pengelolaan PPW yang terpadu dan komprehensif, dengan didasarkan pada uraian pembahasan yang telah dikemukakan di atas, dapat ditarik beberapa kesimpulan sebagai berikut:

1. Dalam rangka mewujudkan kinerja pengelolaan dan pengendalian program pengembangan wilayah terpadu (PPWT) di daerah, khususnya yang berbantuan luar negeri, yang berdayaguna dan berhasilguna, diperlukan adanya keterpaduan dan koordinasi yang baik dalam pengelolaan dan pengendalian yang dilakukan oleh berbagai instansi terkait baik di tingkat pusat maupun daerah.
2. Koordinasi yang dilakukan, baik secara horizontal, vertikal maupun diagonal, sangat diperlukan tidak hanya dalam pengelolaan proyek di tingkat lapangan (daerah), namun juga dalam kaitannya dengan pengendalian dan pembinaan yang dilakukan oleh pembina dan pengendal di tingkat pusat, serta sekaligus terkait pula dengan pola dan administrasi pembiayaan yang diperlukan keterpaduannya diantara sumber pembiayaan yang digunakan, baik dari pusat (APBN), daerah (APBD) dan sumber bantuan/pinjaman luar negeri (PHLN).
3. Dalam rangka menjamin suatu keterpaduan dan koordinasi yang baik, sangat diperlukan adanya suatu dokumen acuan yang dapat dijadikan pedoman bersama oleh seluruh pihak yang terlibat, baik bagi tingkat pusat, daerah, maupun bagi pihak donor PHLN sendiri, yaitu dalam bentuk petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) pengelolaan dan pengendalian PPWT berbantuan luar negeri.
4. Untuk mewujudkan suatu juklak dan juknis yang dapat diterima bersama dan dapat menampung berbagai kekhususan karakteristik yang dimiliki oleh masing-masing pihak, baik secara prosedural, fungsional, maupun administratif, maka diperlukan suatu forum koordinasi dan konsultasi yang intensif dan berhasilguna diantara pihak-pihak terkait, terutama antara pemerintah Indonesia dengan pihak donor asing PHLN.
5. Dalam rangka itu, akan dilaksanakan suatu forum koordinasi dan konsultasi pengelolaan PPW yang akan diikuti oleh seluruh pihak yang terkait dengan pengelolaan dan pengendalian serta pembiayaan PPWT berbantuan luar negeri.

go home!

go back